Contre le projet de réforme des parcs nationaux français

 

36  arguments

 

de la Fédération Rhône-Alpes de Protection de la Nature (FRAPNA)

 

Juillet 2004

 

 

I .    QUELQUES  RAPPELS  UTILES

 

 

1.      Les parcs nationaux protègent, sur un espace de préférence vaste, un patrimoine naturel particulièrement riche, préservé jusque là de fortes dégradations liées aux activités humaines.

2.      La zone centrale des parcs nationaux a trois objectifs principaux : 

3.      La zone centrale assure des missions de service public qui doivent être gérées ou fortement contrôlées par l’Etat, et garanties par des organismes internationaux.

4.      La zone centrale des parcs doit rester stable, à l’abri de toute réduction de ses limites.

5.      Dans la zone centrale on ne peut pas viser un développement économique, mais tout au plus le maintien d’activités humaines traditionnelles et non nuisibles à la nature sauvage. Cela implique obligatoirement des pertes de jouissances des propriétaires, et des contraintes pour les acteurs locaux.

6.      La zone périphérique ne doit pas développer une économie néfaste à la vocation de la zone centrale, ce qui suppose également quelques contraintes.

7.      Après quarante années de fonctionnement sous le régime de la loi de 1960, le bilan des parcs nationaux français est largement reconnu comme positif pour les zones centrales, et plutôt négatif pour les zones périphériques.

8.      Les parcs nationaux ne sont pas des parcs d’attraction. La nature y est respectée. Pour la découvrir, un minimum de curiosité, d’effort, et le respect de certaines règles sont nécessaires.

9.      Les parcs nationaux ne sont pas fait pour gagner de l’argent, même si leur activité est positive pour une économie de tourisme nature.

10.  Les parcs nationaux constituent dans la panoplie de protection du patrimoine naturel et de la biodiversité un outil particulièrement prestigieux, mais pas isolé : il s’insèrent dans un réseau de réserves naturelles et autres espaces protégés. Ils s’intègrent aussi à des réseaux internationaux d’espaces protégés.

11.  Les outils de protection de la nature ne sont vraiment efficaces que s’ils sont pilotés par une vraie politique de protection.

12.  Les parcs nationaux sont les gardiens d’un patrimoine commun à tous les citoyens français et pas seulement aux résidents locaux.

 

 

II .    CRITIQUE  DE  LA  REFORME  PREPAREE

 

1.      Le but premier d’un parc national est très peu rappelé dans le projet, excepté de manière générale dans l’article introductif de la loi. Les objectifs d’éducation à la nature, et d’étude scientifique, sont quasiment passés sous silence.

2.      Insidieusement, un but différent est privilégié : l’exploitation économique de l’espace parc par les acteurs locaux, sous couvert d’un vague et commode « développement durable ». Les moyens de ce détournement sont les suivants :

3.      La loi et la réglementation proposées prévoient d’emblée toutes les possibilités de dérogations au règles protectrices, y compris dans le cœur, pour les propriétaires et exploitants, et pour des activités industrielles et des aménagements ayant un fort impact négatif sur la nature. (par exemple usine, élevage hors sol, barrage)

4.      Le parc est géré par un établissement public dit national, mais son contrôle est cédé aux acteurs locaux : la majorité des sièges au Conseil d’Administration est en effet réservée par le projet de loi aux représentants des collectivités locales et aux personnalités désignées par eux.

5.      Le règlement intérieur du parc serait établi par ce Conseil.

6.      Une « charte » signée entre les communes volontaires, l’établissement parc et les collectivités territoriales (Région et Département), aurait pour fonction de gérer et interpréter la réglementation du parc, y compris dans le cœur. Cette charte est sensée respecter les dispositions du décret de création du parc, mais n’est cadrée par aucune contrainte, hormis l’agrément final délivré par l’Etat sur des critères non précisés, donc dépendants de motifs politiques.

7.      L’Etat ne se donne plus de moyens efficaces de faire appliquer la réglementation et d’être le garant des objectifs et du caractère du parc national. Seule une possibilité de recours auprès du ministre est présentée comme parade aux dérives possibles.

8.      La pression des intérêts locaux serait renforcée par la création d’un « conseil économique, social et culturel », qui serait la caisse de résonance de tous les intérêts particuliers, le porte–voix des propriétaires, des résidents, commerçants, chasseurs, promoteurs, etc.

9.      Face à ce pouvoir accru des acteurs économiques locaux, les personnes compétentes en protection de la nature, notamment les scientifiques, sont traités de manière secondaire :

le conseil scientifique n’est pas cité dans la loi, mais seulement dans la réglementation ; son rôle et ses pouvoirs ne sont pas définis.

10.  Dans le projet, on veut appliquer un même mode de gestion à deux espaces très différents, la zone centrale (cœur) et la zone périphérique (aire d’adhésion)  Cela conduit à des aberrations, nocives surtout à la protection du patrimoine de la zone centrale.

11.  Pour éviter d’avoir à assumer des compensations aux pertes de jouissance et aux contraintes qu’il faudrait imposer en zone centrale au nom de la Nation et des générations futures, le gouvernement opère un désengagement de l’Etat.

12.  En prévoyant un fonctionnement de type parc naturel régional, contrôlé et financé par les collectivités territoriales et les acteurs économiques, il livre les fleurons du patrimoine naturel national aux aléas de l’économie et de la politique locales. En prime, il leur fait cadeau du label très vendeur de « Parc National », et de l’emballage promotionnel de « développement durable ».


Les français conscients des enjeux ne laisseront pas brader leurs parcs nationaux et demandent le retrait de ce projet de loi.

Notre association propose des alternatives :

 

III.    PROPOSITIONS

 

 

1.      Notre préférence va au maintien de la loi de 1960, qui n’a pas démérité pour la protection des zones centrales. Une  réglementation réajustée suffirait à  améliorer le fonctionnement des zones périphériques. Pour ce faire, le ministère pourrait s’inspirer des suggestions suivantes :

2.      Garder une zone périphérique délimitée par le décret de création.

3.      Elle doit avoir un périmètre fixe, et non dépendant des adhésions à une charte.

4.      Elle doit être soumise à une réglementation minimale prévue par la loi et le décret de création, moins contraignante que celle du cœur, mais conforme aux objectifs de protection du patrimoine du parc. Cette réglementation justifie l’appartenance de chaque commune au parc en cas de non-adhésion à la charte.

5.      Le principal changement à apporter par rapport au fonctionnement actuel se situerait au niveau de la gestion de cette zone, sans toucher à celle de la zone centrale. Pourquoi pas au moyen d’une charte associant les communes volontaires, mais qui s’appliquerait uniquement à la zone périphérique.

6.      On évitera l’expression « développement durable », qui se réduit trop facilement au terme « développement », quasi-synonyme de « croissance économique ». L’objectif du parc n’est pas la croissance, mais un équilibre, (l’équilibre pouvant être actif et évolutif).

7.      Dans la zone centrale, on ne vise surtout pas le développement de l’activité économique, mais, comme jusqu’à présent, la préservation du patrimoine naturel et culturel (lorsque celui-ci existe encore à l’état vivant : pastoralisme traditionnel en montagne, vie des communautés amérindiennes en forêt guyanaise).

8.      Toute activité industrielle, tout aménagement perturbant le milieu, toute fréquentation ou activité humaine présentant un impact exagéré sur les écosystèmes de la zone centrale sont strictement interdits et empêchés.

9.      L’établissement public continue à gérer le territoire central au moyen d’un programme d’aménagement pluriannuel, en s’appuyant sur un comité scientifique dont l’existence et la fonction doivent être fortement affirmés.

10.  Le conseil d’administration de l’établissement public comporte une majorité de représentants de l’intérêt national, de personnes qualifiées au niveau national et international, et une minorité de représentants des intérêts locaux. Les associations d’étude et de protection de la nature y sont présentes.

11.  Le deuxième objectif de l’établissement parc après la protection du patrimoine est l’éducation à la nature et à l’environnement : découverte et connaissance de la nature, initiation à sa protection, sensibilisation à l’importance de la biodiversité pour la planète et les générations futures.

12.  L’établissement parc reçoit les moyens administratifs et financiers de remplir ses missions d’intérêt public national.

 

 

 

 

 

 

ANNEXE

 

Etude résumée du projet gouvernemental de nouvelle loi

et de nouvelle réglementation

 

FRAPNA (Fédération Rhône-Alpes de Protection de la Nature)

 

 

 

Extraits de la version du 21 juin 2004, soumise à commentaires par

le Ministère de l’écologie et du développement durable

 principales critiques de la frapna (et de beaucoup d’associations)

 

 

 

1 - LOI

 

Article 1

(art. L 331-1 (du code de l’environnement)

« I. – Peuvent constituer un parc national les espaces qui composent de grands ensembles présentant un intérêt spécial, pour tout ou partie exceptionnel, en matière de biodiversité et de paysages, et dont il convient de protéger le patrimoine naturel, culturel et paysager, afin de promouvoir un développement durable respectueux de la biodiversité. »

La principale critique de ce paragraphe initial concerne la place accordée au développement durable : la protection du patrimoine n’a pas pour but de promouvoir le développement, fut-il durable. Nous proposons de supprimer cette référence et d’évoquer plutôt par exemple un « équilibre écologique». Les mots « culturel » et « paysager » semblent placés ici pour relativiser le patrimoine naturel, et sa biodiversité, qui est bien la cible principale de l’outil parc national, à la différence des sites classés.

 

«  II. – Le parc national se compose d’un cœur, d’une aire d’adhésion, et le cas échéant, d’une aire maritime adjacente au cœur du parc. L’aire d’adhésion correspond aux territoires des communes identifiés dans le décret de classement pour lesquels les communes ont adhéré à une charte de développement durable. »

Nous critiquons la géométrie variable de la zone périphérique, fonction de l’adhésion ou non du conseil municipal de chaque commune.

 

« Dans le parc national est mise en œuvre une politique de développement durable … »

Là encore, nous voudrions l’emploi d’une autre expression que celle de développement durable pour évoquer les activités humaines dans le parc national.  Cet alinéa devrait par ailleurs être placé après, et non avant celui sur le cœur, pour bien marquer l’importance centrale de celui-ci dans le projet de parc.

 

« Dans le cœur du parc, le patrimoine naturel, culturel et paysager, ainsi que le caractère du parc auquel il contribue sont protégés contre toute atteinte susceptible d’altérer la diversité, la composition, l’aspect ou l’évolution de ce patrimoine, et contre toute atteinte à la tranquillité, par une réglementation spécifique, et tout autre moyen adapté. »

Cette rédaction est satisfaisante, mais elle joue un rôle de façade, car elle est contredite par beaucoup de dispositions des articles suivants.

 

Article 3

(art. L. 331-3 (du code de l’Environnement)

« I. -  Les activités industrielles et minières sont interdites dans le cœur du parc national. Il peut être dérogé à titre exceptionnel à cette interdiction par arrêté du ministre chargé de la protection de la nature dès lors que l’activité n’est pas incompatible avec la protection de la biodiversité et des paysages, ainsi qu’avec le caractère du parc national. »

Il n’est pas admissible qu’on propose une possibilité de dérogation à un principe affirmé nettement dans la première phrase, et derrière un article 1 (presque) parfait au niveau des intentions. On ne voit pas comment des activités industrielles et minières peuvent être compatibles avec la protection de la biodiversité et des paysages et avec le caractère d’un cœur de parc national.

« II. -  Dans la mesure nécessaire à l’accomplissement de la mission de protection du patrimoine naturel, culturel et paysager du parc national, et sous réserve des dispositions de l’article L. 331-15, le décret de classement visé à l’article L. 331-2  réglemente, soumet à autorisation, et le cas échéant interdit, dans le cœur du parc, l’extraction des matériaux concessibles ou non, le jet ou le dépôt de matériaux, résidus et détritus de quelque nature que ce soit, les activités commerciales et artisanales, l’exécution de tous travaux publics et privés, l’utilisation des eaux, la chasse, la pêche, toute action susceptible de nuire au développement naturel de la faune et de la flore, à la conservation de leur milieu naturel ou à la tranquillité et, plus généralement, d’altérer l’un des éléments du caractère du parc national, même si la nuisance prend sa source à l’extérieur du cœur du parc. »

L’extraction de matériaux et le dépôt de détritus n’est donc pas obligatoirement interdit dans un parc national ! On nous précise que l’extraction de matériaux vise les carrières, pas les mines, et que l’orpaillage serait classé dans les activités minières…On verra ci-dessous que le projet de réglementation ouvre plus grandes encore les portes aux aménageurs et promoteurs d’activités industrielles dans le parc y compris sa zone cœur.

 

« IV. -  La réglementation prévue aux II et III du présent article peut comporter des dispositions plus favorables au bénéfice des résidents permanents dans le cœur du parc ou des résidents permanents dans le parc national titulaires de droits réels sur des terrains situés dans le cœur du parc, dans la mesure où cette réglementation est compatible avec les objectifs définis à l’article L. 331-1. »

Cette disposition est évidemment grosse de dangers si elle est accompagnée comme prévu d’un pouvoir des élus et acteurs locaux sur les modalités d’application de la réglementation par l’intermédiaire de la Charte.

 

 

Article 4

(art L. 331– 4)

I. -  

(2ème alinéa)  La charte de développement durable détermine en outre pour le cœur, l’aménagement et la gestion de cet espace et précise à cet effet, les modalités d’application de la réglementation prévue par le décret de classement et l’article L. 331-10. … »

Nous sommes en complet désaccord avec cette disposition, car la charte serait  sous le contrôle de la majorité du conseil d’administration, cédée aux élus locaux et personnes désignées par eux. L’application de la réglementation du cœur, doit rester sous la maîtrise des agents de l’Etat, et non pas dépendante de la charte. Nous proposons une rédaction alternative : « pour le cœur, la charte inclut sans le modifier le plan de gestion défini par le conseil scientifique avec le directeur de l’établissement public »

 

Article 6

(art. L. 331-8)

«  I. -  La responsabilité de la mise en œuvre du décret de classement est confiée à un établissement public national à caractère administratif.

L’établissement est administré par un conseil d’administration qui comprend un collège des représentants des collectivités territoriales, un collège des représentants de l’Etat, un collège des usagers, propriétaires, exploitants et personnalités qualifiées, ainsi qu’un représentant du personnel. Un président est élu en son sein.

Les administrateurs du collège des représentants des collectivités territoriales et ceux du collège des usagers, propriétaires, exploitants et personnalités qualifiées désignés par les membres de droit du collège des représentants des collectivités territoriales représentent plus de la moitié du conseil d’administration.. » …

Cette disposition est un choix politique, qui d’ailleurs, selon les règles du droit constitutionnel, ne devrait pas figurer dans la loi mais dans le décret. En tous les cas, c’est une erreur majeure qui transformerait le parc national en parc naturel régional. Comment admettre qu’un patrimoine représentant un enjeu mondial soit géré par une majorité d’élus locaux, propriétaires et exploitants ? On a voulu faire entrer dans un même système la zone cœur et la zone périphérique, dont les vocations sont en fait bien différentes, même si elles doivent rester concordantes. Il faut au contraire séparer le mode de gouvernance des deux zones. Cette erreur de conception se retrouve tout au long du projet de loi et du projet de  modification de la réglementation, générant des complications, des distorsions, et un fonctionnement non satisfaisant, surtout concernant les objectifs de la zone cœur.

 

II. et III. -  (décrit les missions de l’établissement public.)

La mission de recherche scientifique et la mission pédagogique, à nos yeux très importantes, doivent être beaucoup mieux mises en valeur, notamment dans cette partie..

 

____________

 

 

 

2 - REGLEMENTATION

 

 

Dans le projet de réglementation :

 

-         les prérogatives du conseil scientifique ne sont pas suffisamment établies. L’importance du conseil scientifique et les grands axes de son rôle doivent être définis dans le texte de loi

-         La création d’un conseil économique, social et culturel (art R 241-26) regroupant des acteurs locaux, vient renforcer encore la pression des intérêts locaux au sein même des instances du parc. Ce conseil n’est pas utile compte tenu de la présence au Conseil d’administration de représentants des collectivités territoriales  et de personnalités locales.

-         Compte tenu de l’objectif principal du parc, le conseil d’administration devrait comporter des représentants des associations de protection de la nature, au moins celles reconnues au niveau national.

Le projet d’article R 241-45 du code de l’environnement    est démonstratif des intentions des promoteurs de ce changement :

« Lorsque les aménagements, ouvrages, travaux ou installations envisagés sur l’espace classé cœur de parc national, sur le territoire des communes ayant vocation à adhérer à la charte ou dans une aire maritime adjacente prévue à l’article L 331-15, sont soumis à l’une des procédures suivantes :

1)      étude ou notice d’impact,

2)      installations entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines ou une modification du niveau ou du mode d’écoulement des eaux, des déversements ou des écoulements,

3)      ouvrages utilisant l’énergie hydraulique,

4)      installations classées pour la protection de l’environnement,

5)      création ou extension d’élevages, activités d’exploration ou d’exploitation portant sur les substances minérales ou fossiles non visées à l’article 2 du code minier et contenues dans les fonds marins du domaine public et du plateau continental, le directeur est obligatoirement saisi pour avis, dans les délais réglementaires d’instruction de cette étude, notice, projet ou dossier de demande d’autorisation  …  »

 

Il est complètement sidérant de constater qu’on envisage dans un parc national, y compris dans son cœur, la présence d’installation très polluantes ou à très fort impact sur l’environnement, comme des élevages industriels hors sol, des installations industrielles classées, des retenues d’eau et des équipements hydroélectriques.  C’est tout simplement la négation des buts du parc national pourtant affirmés à l’article 1 de la loi !

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Fédération Rhône-Alpes de Protection de la Nature 

19, rue Jean Bourgey  69 625 VILLEURBANNE cedex

 

FRAPNA Savoie  26 passage S. Charléty, 73000 CHAMBERY